CARTA DESDE BUENOS AIRES. SEPARADOS POR “ERCOLANO”

por Conrado Tenaglia


Después de haber vivido fuera de Buenos Aires durante más de treinta años, cada vez que regreso no puedo evitar pensar que mi ciudad natal aún conserva la confianza material de un país que alguna vez esperaba que el futuro estuviera de su lado. Sus avenidas son amplias; sus edificios públicos, pesados de piedra y ambición; sus barrios, organizados sobre la premisa de que la permanencia no era un lujo, sino un derecho. Y, sin embargo, la pregunta que hoy preocupa a los argentinos —una que aparece en directorios y cafés, en los diarios y en las comidas familiares— no es cómo puede el país enriquecerse, sino cómo un país que alguna vez parecía destinado a la prosperidad logró extraviar su rumbo.

Esta cuestión no es ideológica ni reciente. Es muy anterior a Perón, al populismo o al ciclo inflacionario más reciente. Desde hace más de un siglo, los argentinos se enfrentan al mismo enigma: cómo una nación que se ubicaba entre las más ricas del mundo en los albores del siglo XX llegó a convertirse, quizás, en el único ejemplo moderno de un país que no transitó de la pobreza a la prosperidad, sino de la prosperidad nuevamente hacia el subdesarrollo.

Una y otra vez, el análisis conduce a una comparación inquietante. El análogo histórico más cercano de la Argentina no es otra república latinoamericana, sino los Estados Unidos. Ambos países nacieron con pocas décadas de diferencia, entre fines del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX. Ambos ocuparon vastas extensiones de tierra, ubicándose entre los diez países más grandes del mundo. Ambos fueron poblados principalmente por inmigrantes europeos que huían del caos político, estancamiento económico y guerras. Y, lo más importante, es que ambos se regían por constituciones escritas que no solo eran semejantes en espíritu, sino llamativamente similares en su estructura.

Durante un tiempo, la semejanza excedió el plano teórico. Entre 1890 y 1914, Estados Unidos recibió más de veinte millones de inmigrantes. Argentina, durante el mismo período, recibió aproximadamente seis millones: una cifra extraordinaria para un país con una población total muy inferior. Para ponerlo en perspectiva, Australia, el tercer mayor receptor de inmigrantes en esos años, atrajo menos de un millón. Para 1910, el 14,7% de la población estadounidense había nacido en el extranjero. Para 1914, casi el 30% de la población argentina había nacido fuera del país. Para millones de personas que desembarcaban en Nueva York o en Buenos Aires, la promesa parecía notablemente similar.

Esa promesa descansaba no solo en la tierra o en la oportunidad, sino también en el derecho. Ambos países habían adoptado constituciones que establecían sistemas federales, dividían el poder entre tres órganos independientes de gobierno y rodeaban de sólidas garantías a los derechos individuales, en especial al derecho de propiedad. No se trataba de compromisos meramente ornamentales, sino que eran concebidos como el fundamento jurídico del crecimiento, la inversión y la movilidad social. Las reglas de juego parecían claras, previsibles y vinculantes.

En el centro de esa arquitectura constitucional se encontraba la creación de una corte suprema como cúspide del Poder Judicial. En Estados Unidos, a partir de Marbury v. Madison en 1803, la Corte Suprema se adjudicó el rol de intérprete final de qué era constitucional y qué no lo era. Parafraseando al presidente de la Corte Suprema Evans Hughes: la Constitución es aquello que la Corte Suprema dice que es. La Corte Suprema argentina siguió expresamente el mismo camino. En precedentes fundamentales como Sojo (1887) y Elortondo (1888), receptó el control judicial de constitucionalidad y se posicionó como guardiana de los límites constitucionales, siguiendo una estructura análoga a la estadounidense.

En ambas repúblicas, ello significaba que lo que dijera la Corte Suprema tenía un peso decisivo. Los congresos podían legislar y los poderes ejecutivos podían gobernar, pero las leyes quedaban, en última instancia, sujetas al análisis judicial sobre los límites constitucionales. Desde temprano, ello condujo a ambos tribunales a una misma cuestión fundacional: ¿bajo qué circunstancias puede el Estado limitar legítimamente la libertad individual?

En Estados Unidos, la respuesta se consolidó en torno a un esquema relativamente claro. Los derechos individuales solo podían ser desplazados por un conjunto acotado de razones: moral pública, salud y orden públicos. Podían cerrarse cervecerías, prohibirse la poligamia, imponerse vacunaciones obligatorias y someterse ciertas actividades a licencias o restricciones, pero siempre bajo la premisa de que tales medidas atendían daños concretos y no constituían autorizaciones abiertas para rediseñar la vida económica.

La Corte Suprema argentina inicialmente adhirió estrechamente a esa misma lógica. Admitió la prohibición de las corridas de toros por razones de moral pública, la regulación de los mataderos en nombre de la salud pública y la exigencia de permisos para reuniones políticas en la Ciudad de Buenos Aires en nombre del orden público. La premisa subyacente era compartida: la libertad era la regla; la intervención estatal, la excepción. De hecho, la Corte argentina fue por momentos más protectora del derecho de propiedad que su par estadounidense. Mientras que la Corte Suprema de Estados Unidos convalidó la regulación de tarifas ferroviarias y de depósitos de granos en Munn v. Illinois (1877), razonando que tales actividades estaban “afectadas a un interés público”, la Corte Suprema argentina rechazó un enfoque similar respecto de los cupos de producción para ingenios azucareros en Hileret y Nougués (ambos de 1903). La propiedad, sostuvo, no perdía su tutela constitucional por el solo hecho de desempeñar un papel económico relevante. Ese entorno jurídico ayuda a explicar cómo la Argentina, en apenas sesenta años, alcanzó un producto bruto interno per cápita equivalente a aproximadamente dos tercios del de Estados Unidos.

Entonces intervino la historia.

La Primera Guerra Mundial y sus secuelas sacudieron los cimientos del éxito económico argentino. Su principal comprador de exportaciones agrícolas, el Reino Unido, emergió victorioso, pero financieramente exhausto. Entre 1920 y 1921, las exportaciones argentinas cayeron alrededor de un 25%. Las divisas escasearon. La inflación se aceleró, alcanzando aproximadamente el 25% en 1920. La economía giró, con vacilaciones, hacia la industrialización, pero no con la rapidez suficiente para absorber una población que continuaba creciendo. Los disturbios sociales comenzaron a dominar los titulares y a captar la atención del Congreso argentino. Y el Congreso decidió actuar. En septiembre de 1921 sancionó la primera ley argentina de control de alquileres —la Ley de Alquileres Urbanos—. Según estándares posteriores, la ley era relativamente moderada. Congeló los alquileres a los niveles de enero de 1920, declaró la existencia de una “emergencia habitacional” por dos años y suspendió los desalojos durante ese período. Por primera vez, el Congreso también declaró que la norma era de “orden público”.

La constitucionalidad de la ley fue pronto sometida a revisión judicial. Agustín Ercolano, un inquilino nacido en Italia demandó a su locadora, Julieta Lanteri de Renshaw —también nacida en Italia y una de las primeras médicas argentinas—. Ercolano solicitó a los tribunales que hicieran cumplir el congelamiento de alquileres e impidieran su desalojo. Lanteri de Renshaw cuestionó la validez constitucional de la ley.

El caso avanzó con inusual rapidez. En febrero de 1922, el Procurador General de la Nación recomendó que la Corte Suprema interviniera y convalidara la norma. El 28 de abril de 1922, la Corte dictó sentencia en Ercolano c. Lanteri de Renshaw.

Por una mayoría de tres votos contra uno, la Corte confirmó la constitucionalidad de la ley. Citando Munn v. Illinois, la mayoría razonó que el régimen jurídico de los inmuebles destinados a locación constituía una cuestión de “interés público” y que los inquilinos se encontraban sujetos a una suerte de “monopolio virtual”, dada la necesidad de vivienda. Las circunstancias extraordinarias, sostuvo, justificaban medidas extraordinarias.

El argumento más lúcido, sin embargo, apareció en la disidencia. El presidente de la Corte, Antonio Bermejo, advirtió que, si la escasez justificaba topes de precios, el excedente terminaría exigiendo aumentos de precios, colocando al Estado en la posición de administrar íntegramente los contratos privados. Tal sistema, previno, convertiría al gobierno en “el gerente de un inmenso falansterio”. También señaló la contradicción con Hileret y Nougués: no existía una diferencia de principio entre la propiedad de los dueños azucareros y la de los locadores.

La advertencia de Bermejo fue desoída.

Aunque la Corte luego trazó excepciones —fundadas en la existencia de contratos escritos o en el transcurso del tiempo—, el giro doctrinario ya se había producido. Desde entonces, los poderes legislativo y ejecutivo interfirieron crecientemente en el derecho de propiedad en nombre del bienestar público, y la Corte Suprema, invocando Ercolano, al que en gran medida se subordinó.

Es cierto, como acertadamente me señaló el profesor Sebastián Elias cuando presenté las bases de este artículo en la Universidad de San Andrés, en Buenos Aires, que, salvo durante la “era Lochner” (1897–1937), la Corte Suprema de Estados Unidos solo ha exigido una conexión “tenue” entre el fin perseguido y el medio escogido al evaluar una posible afectación de derechos patrimoniales. Pero en la Argentina, las cosas se salieron de cauce. En Cine Callao (1960), la Corte convalidó una ley que obligaba a los propietarios de salas cinematográficas a contratar artistas en vivo entre funciones para combatir el desempleo. El poder de policía sostuvo, se extendía más allá de la seguridad, la salud y la moralidad, y comprendía también la promoción de intereses económicos. Decisiones posteriores aprobaron la conversión forzosa de depósitos a plazo fijo en bonos públicos de largo plazo y la conversión compulsiva de depósitos en dólares a pesos a tipos de cambio artificialmente bajos.

Como resultado, muchos argentinos llegaron a percibir que la Corte había adoptado un enfoque de “todo vale” frente al derecho de propiedad.

Ello no implicó irrelevancia judicial. Históricamente, lo que decía la Corte Suprema importaba. Con el tiempo, expandió su propia jurisdicción, revisando miles de casos por año mediante doctrinas como la de las “sentencias arbitrarias” y la “gravedad institucional”, y creando remedios poderosos como la acción de amparo. La misma institución que alguna vez ordenó a la dictadura dar cuenta del paradero de Jacobo Timerman —un conocido editor periodístico que fue detenido clandestinamente, luego liberado y autorizado a salir del país— también había normalizado expropiaciones económicas reiteradas.

Las consecuencias económicas han sido profundas. El capital destinado a la construcción de vivienda se agotó. Los instrumentos de ahorro de largo plazo desaparecieron. Sin embargo, este proceso de reversión no ocurrió de la noche a la mañana: en 1941, las cédulas hipotecarias representaban el 41% del PBI argentino. Hoy, el total de préstamos bancarios equivale aproximadamente al 11%. El PBI per cápita argentino cayó de dos tercios del nivel estadounidense a alrededor de una sexta parte.

Se han propuesto muchas explicaciones para esta reversión: golpes de Estado, ideología, inestabilidad política. Pero un factor permanece insuficientemente explorado: la deferencia sostenida de la Corte Suprema hacia los poderes políticos en materia económica, en tensión con el mandato constitucional que estaba llamada a hacer cumplir.

Poco más de cien años después de la conclusión de la Primera Guerra Mundial, que encaminó a la Argentina hacia su ruina económica, Buenos Aires ofreció un cambio notable.

En diciembre de 2023, una nueva administración encabezada por el presidente Javier Milei desmanteló el régimen argentino de control de alquileres. La emergencia habitacional “temporaria”, originalmente concebida para durar dos años, pero vigente en los hechos durante un siglo, desapareció. En pocas semanas, la cantidad de departamentos disponibles para alquilar en la Ciudad de Buenos Aires se cuadruplicó. Inmuebles que habían sido retirados del mercado —mantenidos vacantes, derivados a arreglos informales o convertidos a usos de corto plazo— reaparecieron casi de un día para otro una vez eliminados los controles de precios. Y, hasta ahora, la Corte Suprema ha rechazado dos impugnaciones contra el decreto ejecutivo que implementó el levantamiento de los controles de alquileres. No se trató de un ejercicio teórico ni de una proyección econométrica. Fue un desplazamiento observable en el mercado inmobiliario, visible en tiempo real. El episodio resultó instructivo no como ideología, sino como evidencia. La propiedad se retrae bajo regulación; no desaparece. El capital espera. Cuando cambian las expectativas jurídicas, cambia la conducta.

Buenos Aires todavía conserva la memoria de un futuro que alguna vez se esperaba. La pregunta que los argentinos siguen haciéndome, a partir de mi experiencia en asuntos de deuda soberana, es si ese futuro se perdió por fatalidad o por decisiones adoptadas, silenciosa y reiteradamente, en nombre de la necesidad.

Mi respuesta es breve y directa: todo giró en torno al control de alquileres y a Ercolano, una verdadera pendiente resbaladiza que el país decidió transitar. Y luego agrego que no puedo predecir cómo se comportará el peso frente al dólar estadounidense al día o la semana siguiente —algo que hoy constituye una obsesión y pasatiempo nacional—. Sin embargo, estoy convencido de que un país que protege a locadoras como la Sra. Lanteri de Renshaw, antes que a inquilinos como el Sr. Ercolano, tiene muchas más probabilidades de tener por delante un mejor siglo que el anterior. Si el país continúa avanzando en esta dirección promisoria, los grandes bulevares de estilo europeo que definen a Buenos Aires no habrán sido construidos en vano.